Vielfach haben Hundehalter und Hundezüchter nicht auf dem Schirm, dass sie für die Haltung und Zucht ihrer Hunde auch das Bauordnungsrecht beachten müssen und im Zweifel eine Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung beim Bauamt beantragen müssen.
So kam dann für eine Hundehalterin nun das böse Erwachen und das Verwaltungsgericht Minden hat eine Bauordnungsverfügung einer Gemeinde bestätigt, mit der ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die dauerhafte Nutzung ihres Grundstücks zur Haltung von mehr als 2 „privaten Hunden“ sowie zum regelmäßigen Aufenthalt von „Besuchshunden“ untersagt wurde.
Was war passiert?
Die Beklagte erteilte dem Ehemann der Klägerin im Jahr 2017 eine Baugenehmigung für mehrere Gartenhütten als Unterstand für die zu haltenden Hunde und eine ca. 1,95 m hohe Einzäunung auf dem Grundstück, das seit 2018 im Alleineigentum der Klägerin steht. Als Auflage gab die Beklagte dem Ehemann der Klägerin unter anderem auf, alle Annahmen und Berechnungsgrundlagen des den Bauunterlagen beigefügten schalltechnischen Gutachtens einzuhalten. Das Gutachten beruhte auf der Annahme der Haltung von 4 Rüden und 10 Hündinnen auf dem Gelände. Vorgesehen waren 3 bis 4 Würfe pro Jahr. Pro Wurf könne von durchschnittlich 4 Welpen ausgegangen werden.
Nach dem Vermerk einer Mitarbeiterin der Beklagten aus November 2020 hätten sie und eine weitere Mitarbeiterin der Beklagten anlässlich eines Ortstermins 22 Hunde und ca. 20 Welpen auf dem klägerischen Grundstück gezählt.
Im Februar 2022 stellten die Klägerin und ihr Ehemann einen Antrag auf Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung der Hundezwingeranlage und Errichtung baulicher Anlagen zur Minderung der Schallimmissionen. Die Betriebsbeschreibung sah vor, dass weiterhin 14 zuchtfähige Hunde in der Anlage gehalten werden. Zusätzlich sollten zukünftig 21 Hunde als „private Hunde“ gehalten werden.
Anlässlich eines Ortstermins im April 2022 stellte der für den Kreis tätige Veterinär 30 Hunde auf dem Grundstück fest und äußerte in einer anschließenden Stellungnahme erhebliche Bedenken gegen die beabsichtigte Nutzungsänderung und die damit verbundene Erweiterung der Hundehaltung.
Die Beklagte teilte der Klägerin und deren Ehemann mit, dass die Haltung von 30 oder mehr Hunden auf dem Grundstück baurechtlich nicht zulässig sei und kündigte den Erlass einer Bauordnungsverfügung mit der Aufforderung zur Reduzierung der Anzahl der Hunde an und gab ihnen die Möglichkeit, hierzu Stellung zu nehmen.
Der Kreis widerrief mit Bescheid vom Mai 2023 die dem Ehemann der Klägerin gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 8 TierSchG zum Züchten von Sibirien Huskys erteilte Erlaubnis, untersagte die gewerbliche Zucht mit sofortiger Wirkung und ordnete die sofortige Vollziehung an. Hiergegen erhob dieser Klage1 und stellte einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 23.08.2023 ablehnte2.
Mit Bauordnungsverfügung vom Juni 2022 untersagte die Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die dauerhafte Nutzung des Grundstücks zur Haltung von mehr als 2 „privaten Hunden“ sowie zum regelmäßigen Aufenthalt von „Besuchshunden“ mit einer Fristsetzung von 5 Monaten und drohte ihr die Verhängung eines Zwangsgeldes an.
Hiergegen richtet sich die Klage.
Das Verwaltungsgericht Minden hat einen Ortstermin durchgeführt. Hierbei wurden 47 Hunde auf dem Grundstück festgestellt.
Die Entscheidung:
Das Verwaltungsgericht Minden hat die Klage abgewiesen, da die Bauordnungsverfügung, mit der die Beklagte der Klägerin die dauerhafte Nutzung des Grundstücks zur Haltung von mehr als 2 „privaten Hunden“ sowie zum regelmäßigen Aufenthalt von „Besuchshunden“ untersagt, rechtmäßig sei.
Die angeordnete Nutzungsuntersagung, die auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW als Ermächtigungsgrundlage fußt, ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden rechtmäßig.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Überprüfung der verfügten Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Eine Nutzungsuntersagungsverfügung beinhaltet nicht nur das Gebot, die beanstandete Nutzung (einmalig) einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen. Weiterhin handelt es sich um eine mit der Androhung eines Zwangsgeldes verbundene Ermessensentscheidung der Behörde. Somit ist in Fällen dieser Art die Rechtmäßigkeit der Verfügung weiter unter Kontrolle zu behalten, sodass nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist.3
Nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden in Wahrnehmung der Aufgaben, bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW sieht vor, dass die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften in diesem Sinne gehören unter anderem die §§ 60 ff. BauO NRW, denen zufolge bestimmte Vorhaben der Einholung einer Baugenehmigung bedürfen. Wird ein solches genehmigungsbedürftiges Vorhaben ohne die erforderliche Genehmigung durchgeführt, hat die Behörde ein Einschreiten zu erwägen.
Die Voraussetzungen für ein bauaufsichtliches Einschreiten sind hier nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden gegeben.
Gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW bedürfen die Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung der Baugenehmigung, soweit in den §§ 61 bis 63, 78 und 79 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist.
Die Nutzung des Grundstücks zur Tierhaltung und Tierzucht bedarf einer Genehmigung, die die Beklagte für die Haltung von 4 Rüden und 10 Hündinnen sowie Welpen, ausgehend von 3 bis 4 Würfen im Jahr, erteilte. Auf dem Grundstück werden jedoch deutlich mehr Hunde als die genehmigte Anzahl der Hunde für die Zucht gehalten, die die Klägerin und ihr Ehemann überwiegend als „private Hunde“ und teilweise als „Besuchshunde“ in der Vergangenheit deklarierten. Es handelt sich hierbei auch nicht mehr um Welpen, deren Haltung von der Baugenehmigung für die gewerbliche Nutzung zur Zucht gedeckt wäre, sondern um Junghunde im Alter von mittlerweile über einem Jahr, teilweise sogar über zwei Jahre. Die Haltung von Hunden, auf die sich die erteilte Baugenehmigung nicht erstreckt, ist ohne eine entsprechende Baugenehmigung für die gewerbliche Nutzung formell rechtswidrig, aber auch materiell rechtswidrig, weil weder die Klägerin noch ihr Ehemann derzeit über eine entsprechende tierschutzrechtliche Genehmigung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 lit. a) TierSchG verfügen.
Die Haltung von mehr als 2 „privaten Hunden“ und der regelmäßige Aufenthalt von „Besuchshunden“ ist hier auch nicht von der Baugenehmigung zur Wohnnutzung gedeckt.
Eine Haltung von Kleintieren, die nicht in Nebenanlagen und Einrichtungen im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 der BauNVO, sondern traditionell und häufig zusammen mit den Tierhaltern in den Wohnräumen stattfindet, ist regelmäßig von der Baugenehmigung zur Wohnnutzung gedeckt und damit formell legal. Diese Art der Nutzung von zum Wohnen genehmigten Räumen auch für die Haltung von Haustieren ist von der Genehmigung zur Wohnnutzung gedeckt, solange die Tierhaltung nicht gewerblich motiviert und dem Wohnen zu- und untergeordnet ist. Denn die Zulässigkeit dieser Tierhaltung ist Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit, die den Einzelnen im Rahmen der Gesetze berechtigt, das Wohnen als bedeutenden Teil seiner Existenz nach seinen Vorstellungen zu gestalten, mit der Folge, dass diese Form der Tierhaltung in der Regel nicht bauordnungsrechtlich untersagt werden kann.4
Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn die betreffende Tierhaltung in den Wohnräumen gewerblich motiviert ist und/oder das Wohnen gegenüber der Tierhaltung in den Hintergrund tritt, weil – etwa aufgrund der Anzahl der gehaltenen Tiere und Tierarten – die Wohnräume überwiegend für diese Tierhaltung in Anspruch genommen werden. Ob eine Tierhaltung in Wohnräumen in diesem Sinne dem Wohnen nicht mehr zu- und untergeordnet ist, muss ebenfalls anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls festgestellt werden.5
Die Haltung von zwei Hunden in Nebenanlagen nach § 14 Abs. 1 Satz 2 BauNVO, also vor allem in Zwingern, im Freien ist in der Regel ebenfalls von der Baugenehmigung der Wohnnutzung noch gedeckt.6
Werden die Hunde überwiegend in den Wohnräumen gehalten und der Gartenbereich nur für deren zeitweisen Auslauf genutzt, kann auch die Haltung von drei Hunden noch von der Baugenehmigung zu Wohnzwecken gedeckt sein, da eine Hundehaltung in Wohnräumen regelmäßig ein deutlich geringeres Störpotenzial aufweist als eine Zwingerhaltung im Freien. Besteht ein Wohngebäude aus mehreren Wohneinheiten, kann die Haltung auch noch weiterer Hunde auf dem Grundstück zulässig sein, da für die Frage, ob eine Hundehaltung noch als Hobby- oder Freizeittierhaltung qualifiziert werden kann, nicht allein auf das Grundstück, sondern auf die Nutzungseinheiten abzustellen ist.7
Dieselben Erwägungen gelten entsprechend für Hunde, die von Besuchern mitgeführt werden. Eine Baugenehmigung zur Wohnnutzung erstreckt sich neben der Haltung eigener Hunde nach den dargelegten Maßstäben auch auf Hunde, die von Besuchern mitgeführt werden und nur zeitweilig auf dem Grundstück verweilen. Hiervon nicht mehr umfasst ist jedoch der „mehr oder weniger durchgängige Aufenthalt von Besuchshunden“, den die Beklagte der Klägerin untersagt hat, wenn es sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls nicht mehr um einen der Wohnnutzung untergeordneten Aufenthalt von fremden Hunden üblicherweise zusammen mit den jeweiligen Besuchspersonen in der eigenen Wohnung oder auf dem eigenen Grundstück außerhalb der Wohnung handelt.
Ausgehend hiervon ist eine Haltung von mehr als 2 „privaten Hunden“ und von „Besuchshunden“, wie sie die Beklagte definiert hat, auf dem klägerischen Grundstück in den Wohnräumen und im Außengelände dem Wohnen nicht mehr untergeordnet, weil eine Trennung zu den gewerblich gehaltenen Hunden weder der Rasse der Hunde noch der Art und Weise der Haltung nach durchgehend hinreichend sichergestellt ist. Bei sämtlichen Hunden der Klägerin auf dem Grundstück handelt es sich um Siberian Huskys. Die „privaten Hunde“ stammen aus der Zucht und werden lediglich aufgrund der gescheiterten Veräußerung der Welpen oder weil veräußerte Hunde wieder „zurückgenommen“ wurden, als „private Hunde“ deklariert. Durch die Haltung von sogenannten „privaten Hunden“ in dem hier vorliegenden Umfang wird damit die Begrenzung der genehmigten Anzahl der der Zucht zugeordneten Hunde umgangen.
Eine andere Beurteilung könnte geboten sein, so das Verwaltungsgericht Minden weiter, wenn auf dem klägerischen Grundstück keine Hundezucht mehr betrieben wird. Doch auch dann wäre die Anzahl der derzeit gehalten „privaten Hunden“ deutlich zu hoch. Aus den vorliegenden Berichten von Mitarbeitern der Beklagten und des Kreises über durchgeführte Ortsbesichtigungen geht nicht hervor, dass es sich bei den „Besuchshunden“ um Hunde anderer Rassen als Huskys handelt, so dass auch insoweit eine Umgehung der Anzahl der gewerblich erlaubten Hunde naheliegt und damit eine Vermengung mit gewerblichen Motiven vorliegt, die ebenfalls aufgrund der Gesamtumstände den regelmäßigen Aufenthalt von Hunden von Besuchspersonen, wie ihn die Beklagte definiert hat, als von der Baugenehmigung zur Wohnnutzung umfasst hier ausschließt.
b) 61
Gegen die formell und materiell illegale Nutzung ist die Beklagte nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden auch ermessensfehlerfrei eingeschritten. Sie hat ausweislich ihrer Ordnungsverfügung ihren Entscheidungsspielraum hinsichtlich des „Ob“ und „Wie“ eines Einschreitens erkannt und ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten, vgl. § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW). Insbesondere trägt die angeordnete Nutzungsuntersagung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung.
Für eine Nutzungsuntersagung reicht grundsätzlich schon die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzung, also das bloße Fehlen einer Baugenehmigung. Eine (auch) auf die formelle Illegalität gegründete Nutzungsuntersagung stellt sich grundsätzlich selbst dann als verhältnismäßig dar, wenn das Vorhaben genehmigungsfähig ist. Das gilt auch für den Fall, dass ein entsprechender Bauantrag unverzüglich nach Kenntnis der Genehmigungspflichtigkeit des Vorhabens gestellt worden ist. Etwas anderes kann ausnahmsweise gelten, wenn dieser – nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde – offensichtlich genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen.8
Ein solcher Ausnahmefall liegt hier aber nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden nicht vor. Ein Bauantrag der Klägerin liegt nicht vor und wäre wohl bereits aufgrund der tierschutzrechtlichen Problematik nicht positiv zu bescheiden, so das Verwaltungsgericht Minden weiter.
Die Nutzungsuntersagung ist – so das Verwaltungsgericht Minden – auch ansonsten verhältnismäßig. Der bei der Ermessensausübung zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert, dass eine Maßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist, sowie dass die Belastung des Betroffenen in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Interessen steht. Das ist hier der Fall.
Insbesondere bestehen nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden keine Bedenken gegen die Geeignetheit des verfügten Nutzungsverbots. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Geeignetheit der Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck. Ziel bauordnungsbehördlichen Handelns hat es zu sein, baurechtswidrige Zustände zu beseitigen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus der bauaufsichtlichen Eingriffsnorm, die gerade die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften sicherstellen soll.9
Die Maßnahme ist auch – so das Verwaltungsgericht Minden weiter – angemessen zur Beseitigung baurechtswidriger sowie mit dem Tierschutz nicht zu vereinbarender Zustände.
Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 03.01.2024 – 9 K 1958/22
ECLI:DE:VGMI:2024:0103.9K1958.22.00
- VG Minden – 10 K 1506/23 [↩]
- VG Minden, Beschluss vom 23.08.2023 – 10 L 546/23 [↩]
- OVG NRW, Urteil vom 19.12.1995 – 11 A 2734/93; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25.07.2013 – 2 L 73/11 [↩]
- OVG NRW, Urteil vom 18.02.2016 – 10 A 985/14; VGH Badrttemberg, Urteil vom 17.12.2019 – 8 S 2711/19 [↩]
- OVG NRW, Urteil vom 18.02.2016 – 10 A 985/14 [↩]
- Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19.11.2008 – 1 ME 233/08; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2019 – 8 S 2711/19 [↩]
- VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2019 – 8 S 2711/19 [↩]
- OVG NRW, Beschlüsse vom 14.02.2014 – 2 A 1181/13; vom 01.08.2019 – 10 B 813/19; vom 09.02.2022 – 2 B 1964/21 [↩]
- OVG NRW, Urteile vom 22.08.2005 – 10 A 4694/03; vom 08.03.2012 – 10 A 214/10 [↩]
