Die Mietpreisbremse ist nicht verfassungswidrig

Die Mietpreisbremse ist in aller Munde und hat ausdauerende Diskussionen über die rechtliche Grundlage und ihre politische und wirtschaftliche Sinnhaftigkeit verursacht, die in allen Medien und den sozialen Netzwerken diskutiert wird.

Nun sind mehrere Rechtsstreitigkeiten bezüglich der Mietpreisbremse1 beim Bundeverfassunggericht gelandet.

Das Bundesverfassungsgericht hat nun festgestellt, dass die Mietpreisbremse nicht verfassungswidrig ist.

Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn durch § 556d Abs. 1 BGB verstößt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts weder gegen die Garantie des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG noch gegen die Vertragsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG noch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Zwar greift die Miethöhenregulierung in das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum zur Vermietung bereiter Wohnungseigentümer ein. Dies bewirkt § 556d Abs. 1 BGB, der alle für den Grundrechtseingriff bedeutsamen gesetzgeberischen Entscheidungen trifft, und nicht erst die jeweils aufgrund von § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB erlassene Landesverordnung. Der Eingriff ist aber gerechtfertigt.

Das nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum ist von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat. Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein. Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht2. Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG)3. Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen4. Dazu gehört es, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsgegenstands zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt5.

§ 556d Abs. 1 BGB als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums der zur Vermietung bereiten Wohnungseigentümer ist gerechtfertigt, so das Bundesverfassungsgericht in seiner aktuellen Entscheidung.

Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Ein solches Gesetz ist § 556d Abs. 1 BGB. Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Der Eingriff im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein6. Der Gesetzgeber muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen in einem unlösbaren Zusammenhang. Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung.

§ 556d Abs. 1 BGB ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend bestimmt:

Bei der zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete erfolgten Bezugnahme auf § 558 Abs. 2 BGB handelt es sich nicht um eine möglicherweise dem Gebot der Rechtsklarheit widersprechende dynamische Verweisung. Dynamische Verweisungen sind zulässig, wenn der Gesetzgeber den Inhalt seiner Vorschriften trotz Verweisung selbst festlegt und nicht der Entscheidung Dritter unterwirft. Dagegen verstößt die Bezugnahme auf § 558 Abs. 2 BGB in § 556d Abs. 1 BGB nicht. Sie beeinträchtigt die inhaltliche Klarheit, Widerspruchsfreiheit und Verständlichkeit aber auch dann nicht, wenn die anhand der ortsüblichen Vergleichsmiete bemessene höchstzulässige Miete bei Mietbeginn ihrerseits die Höhe der ortsüblichen Vergleichsmiete beeinflusst.

Auch soweit rechtsstaatliche Grundsätze gebieten, mietpreisrechtliche Vorschriften nach Inhalt und Voraussetzungen so zu gestalten, dass Vermieter und Mieter in der Lage sind, in zumutbarer Weise die gesetzlich zulässige Miete zu ermitteln, ist das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete nicht zu beanstanden. Zwar kann ihre Ermittlung die Vertragsparteien in Gemeinden, in denen kein qualifizierter Mietspiegel aufgestellt ist, vor praktische Schwierigkeiten stellen7. Eine den Vorgaben der Verfassung entsprechende Anwendung der Regelungen über die ortsübliche Vergleichsmiete ist gleichwohl möglich.

Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip muss der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen8.

Mit der Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Ziel. Der gesetzgeberische Zweck, durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken, liegt im öffentlichen Interesse.

Die Regelung ist auch geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung, dass der erstrebte Erfolg gefördert werden kann, dass also die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht9. Das Gesetz darf nicht von vorneherein untauglich sein.

Zwar kann eine regulierte Miete die Nachfrage von Wohnungssuchenden in den betroffenen Regionen weiter ansteigen lassen, weil neben einkommensstarken Wohnungssuchenden auch solche mit geringeren Einkommen als Mieter infrage kommen. Es liegt auch nahe, dass Vermieterinnen und Vermieter mit Blick auf die Bonität in der Regel die einkommensstärksten Bewerberinnen und Bewerber auswählen werden, mit der Folge, dass sich die Chancen auf eine bezahlbare Wohnung für einkommensschwächere Wohnungssuchende bei gleichbleibendem Angebot an Mietwohnungen nicht erhöhen10. Letztlich kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Eigentümer aufgrund der durch die Miethöhenregulierung verringerten Ertragsaussichten von der Wiedervermietung von Wohnungen Abstand nehmen und dadurch das Angebot an Mietwohnungen weiter sinken könnte11.

Trotzdem schneidet die Miethöhenregulierung Preisspitzen auf angespannten Wohnungsmärkten ab und kann damit zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang einkommensschwächerer Mieter schaffen12. Dabei hat sie auch bremsende Wirkung auf die Entwicklung der ortsüblichen Vergleichsmieten, in deren Berechnung die regulierten Wiedervermietungsmieten zeitlich verzögert einfließen, so das Bundesverfassunsgericht in seiner Entscheidung.

Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn ist auch im verfassungsrechtlichen Sinn geeignet, die legitimen Ziele des Gesetzgebers zu erreichen. Sie kann der Verdrängung von einkommensschwächeren Mieterinnen und Mietern aus ihren angestammten Stadtteilen entgegenwirken. Zwar dienen dem Schutz der Bestandsmieter in angespannten Wohnungsmärkten die gesetzlichen Bestimmungen zum Kündigungsschutz und zur Regulierung von Mieterhöhungen in bestehenden Mietverhältnissen. Einfluss auf die Mieterstruktur eines Stadtteils haben aber nicht nur Beendigungen bestehender Mietverhältnisse durch Vermieter und Mieterhöhungen im laufenden Mietverhältnis, sondern – über einen längeren Zeitraum – auch der Zuzug einkommensstärkerer Mieter infolge erneuter Vermietung von aus anderen Gründen frei gewordenen Wohnungen. Nicht auszuschließen ist zudem, dass die Miethöhenregulierung Wohnungssuchenden aus einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten, die bei einem Wohnungswechsel aufgrund gestiegener Mieten in ihrem bisherigen Stadtteil ohne Miethöhenregulierung keine für sie bezahlbare Wohnung hätten finden können, das Anmieten einer Wohnung in ihrer angestammten Umgebung ermöglicht13.

Die Regelung sieht zudem vor, dass verschlechterte Ertragserwartungen der Vermieter nicht dazu führen, dass zukünftig Pläne für den Neubau von Wohnraum nicht mehr oder nur in geringerem Umfang verfolgt werden. § 556f Satz 1 BGB nimmt nach dem 01.10.2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen dauerhaft von der Anwendung des § 556d BGB aus. Das verbleibende Risiko, dass ein infolge der Miethöhenregulierung langfristig geringeres Mietniveau über seinen Eingang in die ortsübliche Vergleichsmiete mittelbar Einfluss auf die Neubautätigkeit haben kann14, führt nicht dazu, dass die Eignung der Regelung zur Erreichung legitimer Ziele entfällt, so das Bundesverfassungsgericht weiter.

Die Regelung in § 556d Abs. 1 BGB ist auch erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die Erforderlichkeit ist erst dann zu verneinen, wenn ein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht, um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen15. Das Bundesverfassungsgericht prüft dabei nicht, ob der Gesetzgeber die beste Lösung für die hinter einem Gesetz stehenden Probleme gefunden hat, denn der Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum16.

Gemessen daran sind die Grenzen der Erforderlichkeit nicht überschritten. Zwar kommt die regulierte Miete nicht allein einkommensschwächeren, sondern unterschiedslos allen Wohnungssuchenden auf angespannten Wohnungsmärkten zugute17. Auch kommen weitere staatliche Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die Förderung des Wohnungsbaus18 oder die Verbesserung der finanziellen Lage der Wohnungssuchenden durch erweiterte Gewährung von Wohngeld19. Ungeachtet der mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten ist aber nicht erkennbar, so das Bundesverfassungsgericht, dass der Gesetzgeber diese im Rahmen seines Prognose- und Beurteilungsspielraums als gegenüber der Miethöhenregulierung mildere und zweifelsfrei – auch kurzfristig – vergleichbar wirksame Mittel hätte heranziehen müssen.

Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB ist Vermieterinnen und Vermietern nach Meinung des Bundesverfassungsgerichts auch zumutbar. Dazu ist zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen. Die Regelung muss die Grenze der Zumutbarkeit wahren und darf die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer nicht übermäßig belasten20. Auch bei Schaffung privatrechtlicher Vorschriften muss der Gesetzgeber den betroffenen Interessen der Beteiligten so weit wie möglich Geltung verschaffen.

Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies: Der Gesetzgeber muss bei solchen Regelungen sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Das heißt freilich nicht, dass sie zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müssten. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht aber mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang21. Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären jedenfalls dann überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führte22.

Im Rahmen der Abwägung ist daher zunächst zu berücksichtigen, dass die Eigentumsgarantie dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen soll. Geschützt ist auch die Freiheit, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentums zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Zu berücksichtigen ist insoweit, so das Bundesverfassungsgericht weiter, dass § 556d Abs. 1 BGB unterschiedslos private Vermieter und andere Vermieter, etwa Wohnungsunternehmen, deren Eigentum nur in geringem Maße der persönlichen Freiheit eines Einzelnen dient, erfasst.

Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht auf der anderen Seite umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Das trifft auf die Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe Bedeutung. Zwar gilt dies bei Mietbeginn nur abgeschwächt, weil Wohnungssuchende ihren privaten Lebensmittelpunkt noch nicht in der Mietwohnung genommen haben und sich daher jedenfalls nicht auf ein Besitzrecht als vermögenswerte Rechtsposition berufen können. Abhängig ist das Gewicht ihrer Belange zudem von ihrer tatsächlichen Aussicht auf zumutbaren Wohnraum in anderen Stadtvierteln. Aber auch in nachgefragten Stadtvierteln sind große Teile der Bevölkerung auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen. Ebenso ist das Wohnumfeld ein Gesichtspunkt, den der Gesetzgeber berücksichtigen darf. Zudem ist Wohnraum generell abhängig von Grund und Boden und damit auch auf angespannten Wohnungsmärkten nicht beliebig reproduzierbar.

Zu berücksichtigen sind – so das Bundesverfassungsgericht weiter – darüber hinaus die durch die Miethöhenregulierung mittelbar erfassten Interessen von Mietern in bestehenden Mietverhältnissen. Ihr Besitzrecht an der gemieteten Wohnung wird durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Zwar sind sie auf den Schutz durch die Miethöhenregulierungnur in geringerem Umfang angewiesen, weil ihren Interessen grundsätzlich durch die gesetzlichen Regelungen zur ordentlichen Kündigung und die Regulierung der Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis in verfassungsrechtlich angemessener Weise Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber ist aber bei mietrechtlichen Regulierungen nicht darauf beschränkt, die Belange der jeweiligen Mieter zu schützen. Er kann sich vielmehr auch auf das darüber hinausgehende gesellschaftspolitische Interesse an einer durchmischten Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln berufen. Als langfristige Folge der Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus stark nachgefragten Stadtvierteln droht eine Aufteilung der Wohnbevölkerung auf einzelne Stadtteile nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Mit Blick auf diese, durch spätere Maßnahmen nur schwer zu beseitigenden Folgen einer Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus einzelnen Stadtvierteln kommt der von der Gesetzentwurfsbegründung angestrebten Verhinderung der Gentrifizierung als Gemeinwohlbelang ebenfalls Gewicht zu – so das Bundesverfassungsgericht.

Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht.

Bei der Abwägung der betroffenen Belange, insbesondere des Eigentums als Sicherung der Freiheit des Einzelnen im persönlichen Bereich einerseits und des Eigentums in seinem sozialen Bezug sowie seiner sozialen Funktion andererseits, verfügt der Gesetzgeber, angesichts des Umstands, dass sich grundrechtlich geschützte Positionen gegenüberstehen, über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser wird durch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt. Insbesondere kann der Gesetzgeber die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem Wohnungsmarkt berücksichtigen und dabei den unterschiedlich zu gewichtenden Interessen bei einer Miethöhenregulierung im Bereich von Bestandsmieten einerseits und Wiedervermietungsmieten andererseits Rechnung tragen. Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums überschreitet die in § 556d Abs. 1 BGB gefundene Regelung nicht.

Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln, auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Die Abänderung kann durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Die Gründe, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang vor dem Vertrauen des Eigentümers auf den Fortbestand seiner Rechtsposition haben, die durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird.

Zwar tragen Vermieterinnen und Vermieter für die von der Miethöhenregulierung betroffenen Wohnungen hohe, häufig kreditfinanzierte Investitionskosten, die sich über Mieteinnahmen nur über einen langen Zeitraum rentieren können und insoweit auf Langfristigkeit angelegt sind. Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieterinnen und Vermieter aber mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen, so das Bundesverfassungsgericht weiter. Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt, weil ein solches Interesse seinerseits vom grundrechtlich geschützten Eigentum nicht umfasst ist.

Verfahrensrechtlich sichert § 556d Abs. 2 BGB, dass die Miethöhenregulierung über das nach den gesetzgeberischen Zielen gebotene Maß nicht hinausgeht.

Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass die zum Verordnungserlass berufene Landesregierung regelmäßig besser als der Bundesgesetzgeber beurteilen kann, ob in einer Stadt oder einem Stadtviertel eine Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn erforderlich ist, so das Bundesverfassungsgericht weiter. Im Übrigen sind die aus § 556d Abs. 2 Satz 5 bis Satz 7 BGB folgenden Anforderungen an die Begründung der Verordnung geeignet, den Verordnungsgeber zu einer sorgfältigen Prüfung der Erlassvoraussetzungen auch mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr verbundenen Eingriffs in die Eigentumsgarantie der betroffenen Vermieter anzuhalten.

Der Erlass einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB enthebt Mieterinnen und Mieter davon, bei Berufung auf die Mietobergrenze im Einzelfall das Vorliegen einer Wohnraummangellage nachweisen zu müssen. Der zugrundeliegende Regelungsmechanismus wahrt zugleich das Vermieterinteresse an deren gerichtlicher Überprüfbarkeit. Liegen die Voraussetzungen für den Verordnungserlass – wozu in materieller Hinsicht auch das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts gehört – von Anfang an nicht vor, ist die auf der Verordnung beruhende Miethöhenregulierung im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter unanwendbar, was ein Vermieter vor den Zivilgerichten durchsetzen kann23.

Die Beschränkung ihres Anwendungsbereichs auf Gemeinden oder Gemeindeteile mit angespannten Wohnungsmärkten (§ 556d Abs. 2 Satz 2 BGB) gewährleistet eine Schonung des Vermietereigentums unter Wahrung der mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele.

Ein solcherart beschränkter Anwendungsbereich entspricht den gesetzgeberischen Zielen der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn. Dass eine Regulierung bereits dann möglich ist, wenn das einer ausreichenden Versorgung entsprechende Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage nur gefährdet ist, ein Nachfrageübergewicht also lediglich droht, greift nicht unzumutbar in das Eigentum der Vermieter ein. Das notwendige Maß der Unterversorgung wird durch das weitere Erfordernis einer besonderen Gefährdung ergänzt. Dazu muss eine Gemeinde oder ein Teil einer Gemeinde nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet sein, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln24. Dadurch ist gewährleistet, dass die Miethöhenregulierung gerade in solchen Gemeinden oder Gemeindeteilen zur Anwendung kommen kann, in denen die Belange der Mietinteressenten besonderen Schutzes bedürfen. Zugleich begrenzt das in der Rechtsprechung entwickelte Verständnis eines angespannten Wohnungsmarktes die mit der Miethöhenregulierung verbundene Durchsetzung der Interessen von Mietern oder Wohnungssuchenden auf ein den Gesetzeszielen entsprechendes Maß.

Es beeinträchtigt das Vermietereigentum auch nicht unzumutbar, dass der Verordnungsgeber nach § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB den räumlichen Geltungsbereich der Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde beschränken kann. Zwar orientiert sich die Mietobergrenze an der ortsüblichen Vergleichsmiete, die nach § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB gemeindebezogen ermittelt wird. Diese bestimmt aber nicht den Anwendungsbereich der Miethöhenregulierung, sondern bildet lediglich einen am angestrebten Normalzustand orientierten Maßstab für die höchstzulässige Miete. Im Übrigen hält sich die Möglichkeit, die Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde zu beschränken, innerhalb der mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Ziele. Für die angestrebte Durchmischung der Wohnbevölkerung ist es ohne Bedeutung, ob ausreichender Wohnraum in anderen Stadtvierteln zur Verfügung steht. Auch die Belange von Wohnungssuchenden würden nicht angemessen berücksichtigt, wenn sie auf Mietwohnungen verwiesen werden, die außerhalb nachgefragter Gemeindeteile liegen. Eine Wohnung bildet den Lebensmittelpunkt der Einzelnen und ihrer Familien und soll nicht allein der Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse, sondern auch der Freiheitssicherung und der Persönlichkeitsentfaltung dienen. Das umfasst auch die Lage der Wohnung, etwa in Bezug auf die Entfernung zu kulturellen Einrichtungen, Schulen, Einkaufsmöglichkeiten und Naherholungsgebieten oder die Erreichbarkeit mit öffentlichem Nahverkehr. Nichts Anderes gilt für die von der Miethöhenregulierung mittelbar geschützten Bestandsmieter auf nachgefragten Wohnungsmärkten. Endet das bestehende Mietverhältnis, unterliegen ihre Interessen bei der Suche einer neuen Wohnung im bisherigen Stadtviertel jedenfalls einem den übrigen Wohnungssuchenden vergleichbaren Schutz.

§ 556d Abs. 1 BGB schränkt die Nutzungsmöglichkeiten von Wohneigentum nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht unzumutbar ein. Die ortsübliche Vergleichsmiete sichert dem Vermieter einen am örtlichen Markt orientierten Mietzins, der die Wirtschaftlichkeit der Wohnung regelmäßig sicherstellen wird. § 556d Abs. 1 BGB entkoppelt die höchstzulässige Miete insofern nicht von der am unregulierten Markt erzielbaren Miete.

Zwar beschränkt eine an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte Mietobergrenze mit fortschreitender Geltungsdauer den Vermieter bei Wiedervermietung in zunehmendem Maß in der wirtschaftlichen Verwertung seines Eigentums. Denn die ortsübliche Vergleichsmiete ihrerseits ist eine lediglich am Markt orientierte, durch die gesetzlichen Bestimmungen angepasste Durchschnittsmiete25. In ihre Ermittlung gemäß § 558 Abs. 2 BGB fließen nicht nur bei Vertragsschluss aktuelle Mieten, sondern auch Mieten der vergangenen vier Jahre ein. Zudem finden auch Mieterhöhungen, die aufgrund der gesetzlichen Höchstgrenze für Mieterhöhungen (§ 558 Abs. 3 BGB) gekappt wurden, Eingang. In § 556d Abs. 1 BGB ist insofern eine weitere Entfernung der ortsüblichen Vergleichsmiete von der am unregulierten Markt erzielbaren Miete angelegt, als in Gebieten mit einer regulierten Miete bei Mietbeginn zunehmend solche Mieten einfließen, die sich nicht an der am Markt erzielbaren Höhe orientieren, sondern unter Berücksichtigung der Mietobergrenze abgeschlossen worden sind.

Diese Auswirkungen treten aber nicht unmittelbar ein, sondern über das verzögerte Eingehen begrenzter Wiedervermietungsmieten in die ortsübliche Vergleichsmiete erst zeitlich versetzt. Zudem werden die Auswirkungen der Miethöhenregulierung dadurch abgemildert, dass § 556d Abs. 1 BGB einen zehnprozentigen Aufschlag auf die ortsübliche Vergleichsmiete zulässt, und dass die Miethöhenregulierung auch in den einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB unterworfenen Gebieten keine uneingeschränkte Geltung beansprucht.

Auf erstmals nach dem 1. Oktober 2014 genutzte und vermietete Wohnungen sowie auf umfassend modernisierte Wohnungen sind nach § 556f BGB die Vorschriften über die Miethöhenregulierung nicht anzuwenden. Auch die Mietobergrenze nach § 556d Abs. 1 BGB wird im Gesetz mehrfach durchbrochen. Der Vermieter kann nach § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB eine Miete bis zur Höhe einer oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Vormiete vereinbaren. Hat er in den letzten drei Jahren vor Beginn des Mietverhältnisses Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt, die nicht den Umfang einer von § 556f Satz 2 BGB erfassten umfassenden Modernisierung erreichen, so darf die vereinbarte Miete nach § 556e Abs. 2 Satz 1 BGB die ortsübliche Vergleichsmiete um den Betrag überschreiten, um den der Vermieter infolge der Modernisierung die Miete im laufenden Mietverhältnis erhöhen dürfte. Die im Rahmen der Geltungsausnahmen und -beschränkungen oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete vereinbarten Mieten haben zugleich eine stärkere Anbindung der Vergleichsmiete an die jeweilige Marktmiete zur Folge und ungeachtet des Umfangs dieser Ausnahmen und Beschränkungen vermindert dies grundsätzlich den Umfang der Auswirkungen des § 556d Abs. 1 BGB bezogen auf den Gesamtwohnungsbestand.

Entsprechendes gilt für die Ausgestaltung der Miethöhenregulierung als vorübergehende Maßnahme durch Begrenzung ihrer Geltungsdauer in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB auf längstens fünf Jahre. Mit der dergestalt am örtlichen Markt orientierten Miete sichert § 556d Abs. 1 BGB regelmäßig die Wirtschaftlichkeit der Wohnung und schränkt daher die Nutzungsmöglichkeiten von Wohnungseigentum auch dann nicht unzumutbar ein, wenn private Vermieterinnen und Vermieter ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften.

Die Regulierung der Miethöhe in § 556d Abs. 1 BGB greift schließlich auch nicht in die Eigentumssubstanz der Vermieter ein. Ein solcher Eingriff liegt nicht bereits vor, wenn aus einem Eigentumsobjekt nicht mehr die höchstmögliche Rendite erzielt werden kann26. Jedenfalls dauerhafte Verluste für den Vermieter oder eine Substanzgefährdung der Mietsache oder der Wegfall jeder sinnvollen Nutzungsmöglichkeit sind nicht ersichtlich – so das Bundesverfassungsgericht aufgrund seiner unglaublichen Sachkenntnis.

Dass sich die Vermietung von Wohnungen in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten für Vermieter in einem regulierten Wohnungsmietmarkt wirtschaftlich dauerhaft derart nachteilig entwickelt, erscheint schon aufgrund der gegenwärtigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht wahrscheinlich. Zudem erlaubt § 556d Abs. 1 BGB Vermietern, die Miete um 10% über die ortsübliche Vergleichsmiete hinaus zu steigern, was jedenfalls derzeit die Inflation kompensiert und zugleich grundsätzlich einen angemessenen Ausgleich etwaiger Kostensteigerungen ermöglicht.

§ 556d Abs. 1 BGB verletzt auch Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Die Freiheit der Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln, erfasst zwar auch Vermieter von Wohnraum, die zivilrechtlich nicht Eigentümer der Mietwohnungen sind und deswegen nicht bereits durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt werden. Darüber hinaus schützt sie Wohnungssuchende, die sich durch ihre Bereitschaft, eine hohe Miete zu zahlen, Vorteile auf dem Wohnungsmarkt verschaffen wollen. § 556d Abs. 1 BGB hält sich aber innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahrt insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insoweit gilt nichts anderes als im Rahmen des Art. 14 GG, so das Bundesverfassungsgericht.

Die durch § 556d Abs. 1 BGB eingeführte Mietobergrenze greift nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch nicht gleichheitswidrig in das Vermietereigentum ein.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Auch bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten ist der Gesetzgeber an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden.

§ 556d Abs. 1 BGB verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, indem er für die Bestimmung der zulässigen Miethöhe auf regional abweichende ortsübliche Vergleichsmieten abstellt. Ungeachtet dessen, dass im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte, insbesondere abweichende Gestellungskosten für Wohnraum und die ohne Miethöhenregulierung jeweils zu erzielende Miete, das Vorliegen gleicher Sachverhalte zweifelhaft erscheint, ist eine mit dem Abstellen auf die örtliche Vergleichsmiete verbundene Ungleichbehandlung jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern.

Nach diesem Maßstab ist die Ungleichbehandlung hier über das Willkürverbot hinaus an strengeren Verhältnismäßigkeitserfordernissen zu messen. Die regional abweichende ortsübliche Vergleichsmiete und die daraus folgenden Unterschiede bei der zulässigen Miethöhe wirken sich jedenfalls auf die Ausübung der grundrechtlich geschützten Eigentumsgarantie vor allem der Vermieter aus. Betroffen ist darüber hinaus die Freiheit beider Mietvertragsparteien, die Miethöhe im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung nach eigenen Vorstellungen auszuhandeln.

Den danach zur Anwendung kommenden Rechtfertigungsanforderungen genügt § 556d Abs. 1 BGB. Die Ungleichbehandlung knüpft an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium an. Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete soll die Marktbezogenheit der regulierten Miethöhe und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherstellen. Dies ist angesichts dessen, dass die auf den jeweiligen Wohnungsmärkten vorherrschenden Bedingungen regionalen Abweichungen unterliegen27 sachgerecht, denn genau diese Abweichungen berücksichtigt die an der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte höchstzulässige Miete.

Das Differenzierungskriterium der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete ist im verfassungsrechtlichen Sinn auch geeignet und erforderlich, einen hinreichenden Bezug zur regional unterschiedlichen Marktmiete herzustellen und damit auch die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherzustellen. Zwischen der wirtschaftlichen Verwertbarkeit einer Mietwohnung und der ortsüblichen Vergleichsmiete besteht ein hinreichender sachlicher Bezug. Die an den Gegebenheiten des örtlichen Wohnungsmarktes orientierte Vergleichsmiete stellt die Wirtschaftlichkeit der Vermietung zu dieser Miete regelmäßig sicher. Auch im Geltungsbereich des § 556d Abs. 1 BGB fehlt es ihr nicht an einem hinreichenden Bezug zur Marktmiete. Da sie nach § 558 Abs. 2 BGB anhand der für vergleichbaren Wohnraum in den letzten vier Jahren vereinbarten Mieten ermittelt wird, spiegeln ihre regionalen Abweichungen vielmehr die regionalen Abweichungen der Marktmiete wider. Diesen Marktbezug verliert die ortsübliche Vergleichsmiete angesichts des um 10% zulässigen Aufschlags, der zeitlichen und räumlichen Beschränkungen sowie der Geltungsausnahmen der Miethöhenregulierung auch für die Geltungsdauer der Miethöhenregulierung nicht.

Dass sich die höchstzulässige Miete nach § 556d Abs. 1 BGB nicht an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Mieter und Wohnungssuchenden orientiert, steht dem nicht entgegen. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Mieterseite fließt über die ortsübliche Vergleichsmiete jedenfalls mittelbar in die höchstzulässige Miete ein. Die der Vergleichsmiete nach § 558 Abs. 2 BGB zugrundeliegenden Mieten für vergleichbare Wohnungen in den letzten vier Jahren lassen sich am bisherigen Wohnungsmarkt regelmäßig nur dann durchsetzen, wenn Mieter und Mietinteressenten jedenfalls im Durchschnitt über eine entsprechende Wirtschaftskraft verfügen.

Das Abstellen auf die örtliche Vergleichsmiete ist im Ergebnis auch verhältnismäßig – so das Bundesverfassungsgericht. Dass Vermieter die Lage der zu vermietenden Wohnung nicht beeinflussen können, gebietet insbesondere nicht, ihnen die Vermietung bis zu einer bundesweit einheitlichen Miethöhe zu ermöglichen. Denn die Wirtschaftlichkeit der Vermietung hängt ebenfalls von den auf den regionalen Mietmärkten vorherrschenden Bedingungen ab. Eine bundesweit einheitliche Mietobergrenze bleibt dazu aber ohne hinreichenden sachlichen Bezug. Zugleich fehlt es ihr an einer hinreichenden Anknüpfung an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Mieter, so dass eine solche Regelung der beabsichtigten Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus deren angestammten Wohnvierteln nicht effektiv entgegenwirken kann. Dem steht nicht entgegen, dass mit einer an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientierten Mietobergrenze im Einzelfall aufgrund regionaler Unterschiede wirtschaftliche Nachteile für Vermieterinnen und Vermieter einhergehen können. Eine regional niedrige ortsübliche Vergleichsmiete beruht darauf, dass im vierjährigen Ermittlungszeitraum nach § 558 Abs. 2 BGB für vergleichbare Wohnungen entsprechend niedrigere Mietabschlüsse zu verzeichnen gewesen sind. Eine die ortsübliche Vergleichsmiete übersteigende Miete würde daher zu einem Mietenanstieg in einem Umfang führen, den die Miethöhenregulierung im Interesse von Wohnungssuchenden und Bestandsmietern gerade verhindern möchte.

§ 556d Abs. 1 BGB verstößt auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil er private Vermieter und gewerbliche Vermieter auch dann gleichbehandelt, wenn private Vermieter mit den Mieteinnahmen ihren Lebensunterhalt bestreiten.

Zwar tritt bei einer Vermietung zur privaten Vorsorge im Gegensatz zur unternehmerischen Nutzung die Bedeutung des Eigentums für die Freiheit der Einzelnen stärker hervor. Doch auch insoweit ist die vom Gesetzgeber gewählte Gleichbehandlung gerechtfertigt. Mit Blick auf die mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele besteht ein sachlicher Grund. Um die Verdrängung einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirksam zu verhindern und Wohnungssuchenden aus diesen Bevölkerungsgruppen dort weiterhin die Anmietung einer Wohnung zu ermöglichen, ist die gewählte Maßnahme auch geeignet und erforderlich, die mit der Miethöhenregulierung verbundene Dämpfung der Mieten unterschiedslos und ungeachtet der wirtschaftlichen Bedeutung der Mieteinnahmen für den Vermieter anzuwenden. Die gleiche Behandlung führt nicht zu einer im Ergebnis nicht mehr angemessenen Belastung privater Vermieter. § 556d Abs. 1 BGB sichert dem Vermieter eine am örtlichen Markt orientierte Miete, die die Wirtschaftlichkeit der Wohnung jedenfalls regelmäßig sicherstellen wird. Dabei ist eine unzumutbare Beeinträchtigung solcher privater Vermieter, die ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften, schon vor dem Hintergrund der nur befristeten Geltung der Miethöhenregulierung nicht zu besorgen.

Die Entscheidungserheblichkeit der Ausnahmeregelung in § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB für den Ausgangsrechtsstreit legt auch die Verfassungsbeschwerde nicht hinreichend dar. Ungeachtet dessenverletzt die Privilegierung von Vermietern, die ihre Wohnung vor der Wiedervermietung zu einer oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Vormiete vermietet hatten, den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.

Auch diese Ungleichbehandlung ist am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. Den für eine Rechtfertigung erforderlichen Sachgrund bilden die in der Gesetzentwurfsbegründung angeführten Bestandsschutzerwägungen. Auch im Hinblick auf Differenzierungsziel und Ausmaß der Ungleichbehandlung erscheint § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB angemessen. Zwar darf ein Vermieter nicht ohne weiteres darauf vertrauen, nach Beendigung eines bestehenden Mietverhältnisses auch im nachfolgenden Mietverhältnis eine gleich hohe Miete erzielen zu können. Der Gesetzgeber darf die Investitionssicherheit von Vermietern aber über diesen Umfang hinaus schützen. Kann angespannten Wohnungsmärkten dauerhaft nur durch Sicherstellen ausreichenden Wohnraums wirksam begegnet werden, ist es sachgerecht, die kurzfristig wirkende Miethöhenregulierung derart auszugestalten, dass die Vermietung von Wohnraum nicht langfristig wirtschaftlich unattraktiv wird. Dass bestehende Mieten nicht abgesenkt, sondern lediglich unangemessene Mietanhebungen bei Wiedervermietung verhindert werden, ist auch mit Blick auf die gesetzgeberischen Ziele der Miethöhenregulierung angemessen. Der Verdrängung von Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirkt schon die bloße Fortgeltung der bestehenden Miethöhe bei Wiedervermietung entgegen. Dem Zugang zu bezahlbaren Wohnraum für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen steht § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB jedenfalls nicht entgegen. Zwar beschränkt er den Marktzugang zu als angemessen erachteten Bedingungen auf solche Wohnungen, die bereits zuvor zu diesen Bedingungen vermietet worden sind. Zugleich schafft er aber einen angemessenen Ausgleich mit den Interessen der Vermieter an Planungssicherheit hinsichtlich ihrer Mieteinnahmen. Die Anknüpfung der höchstzulässigen Miete an die ortsübliche Vergleichsmiete kann zudem sichern, dass auch auf einem angespannten Mietmarkt Wohnungen vorhanden sind, die zu einer unterhalb der zulässigen Mietobergrenze liegenden Miete vermietet werden.

Unangemessen ist die Ausnahmeregelung schließlich auch nicht deswegen, weil sie solche Vermieter, die durch Vereinbarung hoher Vormieten für die Anspannung des Wohnungsmarktes mitverantwortlich sind, gegenüber denjenigen Vermietern bevorzugt, die durch Vereinbarung niedriger Mieten in der Vergangenheit dem Gesetzeszweck bereits entsprochen haben. Ein möglicherweise sozial missbilligenswertes, in der Vergangenheit gleichwohl erlaubtes Vermieterverhalten zu sanktionieren, ist kein Ziel der Miethöhenregulierung.

Die Beschränkung der Ausnahmeregelung des § 556f Satz 1 BGB auf nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen verstößt ebenfalls nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist allerdings, dass die Einführung eines Stichtags überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunkts orientiert am gegebenen Sachverhalt vertretbar ist.

Beide Voraussetzungen liegen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts vor.

Die mit der Mietobergrenze verfolgten Ziele machen es notwendig, Neubauten ab einem bestimmten Stichtag von deren Geltung auszunehmen. Der Wohnungsmangel auf angespannten Mietmärkten lässt sich dauerhaft nur durch Schaffen zusätzlichen Wohnraums bekämpfen. Eine Regulierung der zulässigen Miethöhe macht Vermietungen aber wirtschaftlich unattraktiver, was zu einer Verringerung der Neubautätigkeit führen kann. Dem wirkt es entgegen, Neubauten, die ab einem bestimmten Stichtag erstmals genutzt worden sind, von der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn auszunehmen.

Die Auswahl des 1. Oktober 2014 als Stichtag ist sachgerecht. An diesem Datum ist der dem Mietrechtsnovellierungsgesetz von 2015 zugrundeliegende Regierungsentwurf veröffentlicht worden. Durch den Rückbezug auf dieses Datum wird verhindert, dass nach Bekanntwerden des Gesetzesentwurfs die Vermietung bereits fertiggestellter Neubauten hinausgezögert oder unterlassen wird, um später eine unbeschränkte Miete vereinbaren zu können.

Die Mietenbegrenzungsverordnung für Berlin ist – so das Bundesverfassungsgericht – mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere verletzt sie nicht die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG.

Die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 BGB entspricht den Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Zwar enthält sie ihrem Wortlaut nach keine Regelung, die bestimmt, woran die Landesregierungen ihre Entscheidung über den Erlass oder Nichterlass einer Rechtsverordnung ausrichten sollen. Dies hindert jedoch für sich genommen nicht, die Verordnungsermächtigung im Sinne einer ausreichenden gesetzgeberischen Programmentscheidung verfassungskonform auszulegen. Eine verfassungskonforme Auslegung darf zwar nicht dazu führen, dass der eindeutige gesetzgeberische Wille überspielt und der normative Gehalt des zu beurteilenden Gesetzes damit grundlegend neu bestimmt wird. Insoweit ausgeschlossen ist sie aber nur dann, wenn sie zu dem Gesetzeswortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch tritt. Ein solcher ist der Gesetzentwurfsbegründung jedoch nicht zu entnehmen.

Eine hinreichende Vorgabe für den Verordnungsgeber im Sinne einer gesetzgeberischen Programmentscheidung ergibt sich vielmehr daraus, dass der auf einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren begrenzten Miethöhenregulierung nur vorübergehende Bedeutung zukommen sollen, solange andere wohnungsmarktfördernde Maßnahmen noch keine ausreichende Wirkung entfalten. Dass dies in die Entscheidung über den Verordnungserlass einzubeziehen ist, kommt in § 556d Abs. 2 Satz 7 BGB zum Ausdruck, wonach sich aus der Verordnungsbegründung ergeben muss, welche Abhilfemaßnahmen die Landesregierung im Geltungsbereich der Verordnung ergreifen wird. Das umfasst auch solche Maßnahmen, die bereits vor Inkrafttreten der Verordnung eingeleitet wurden, aber noch nicht abgeschlossen sind oder erst später Wirkung entfalten. Der Verordnungsgeber ist danach bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Erlass einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB verpflichtet, soweit anderweitige bereits eingeleitete oder zu ergreifende wohnungspolitische Abhilfemaßnahmen noch keine Wirkung zeigen. Dies trägt den regionalen Besonderheiten angespannter Wohnungsmärkte Rechnung und schafft gegenüber bundeseinheitlichen Vorgaben zum Verordnungserlass die gebotene Flexibilität. So verstanden, hat der Gesetzgeber von seiner Gesetzgebungsbefugnis für das „ob“ des Verordnungserlasses in hinreichender Weise Gebrauch gemacht.

Auch im Übrigen sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt, so das Bundesverfassungsgericht weiter. Insbesondere bedarf es keiner Vorgaben des Gesetzgebers zur zumutbaren Entfernung zwischen Wohnung und Arbeitsplatz oder sonstigen für den Wohnungssuchenden bedeutsamen Orten. Darf der Verordnungsgeber nur tätig werden, soweit die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, so liegt darin zugleich die das Ausmaß der Verordnungsermächtigung hinreichend begrenzende Eingriffsschwelle. Inwieweit der zur Verfügung stehende Wohnraum angemessenen Bedingungen entspricht, kann angesichts der Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte der Verordnungsgeber im Einzelfall sachgerecht entscheiden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nicht aus, dass dem Verordnungsgeber als demokratisch legitimiertem und politisch verantwortlichem Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen verbleibt.

Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung wahrt die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des ermächtigenden Gesetzes. Bei der Feststellung eines angespannten Wohnungsmarktes stand dem Senat von Berlin ein Beurteilungsspielraum zu – so das Bundesverfassungsgericht. Diesen Spielraum hält ein Verordnungsgeber ein, wenn er den für die Gebietsfestsetzung erheblichen Sachverhalt ermittelt und bei Erlass der Verordnung zugrunde legt. Der Senat von Berlin hat sich an den in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB aufgeführten vier Kriterien orientiert und jeweils anhand statistischer Daten aus der Zeit unmittelbar vor Erlass der Verordnung nachvollziehbar begründet hergeleitet, dass jedes dieser Kriterien für das Stadtgebiet von Berlin erfüllt ist.

Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung verletzt nicht die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit.

Insbesondere hat der Senat von Berlin eine Erstreckung der Verordnung auf das gesamte Berliner Stadtgebiet und ihre Befristung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen dürfen, so das Bundesverfassungsgericht. Auch insoweit steht ihm ein vom Gesetzgeber delegierter Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zu, der seinen Grund und zugleich Grenze in der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigungsnorm findet28. Er ist im Übrigen erst überschritten, wenn nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf bisher gemachte Erfahrungen eindeutig feststellbar ist, dass die alternativ in Betracht kommende Maßnahme mit geringerer Eingriffswirkung die angestrebten Ziele sachlich gleichwertig erreicht. Das ist hier nicht der Fall.

Der Berliner Verordnungsgeber war nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht gehalten, die Verordnung auf einen Teil der Stadt zu beschränken. Die sich aus der Differenzierung zwischen der Gemeinde insgesamt und Teilen von ihr ergebende Möglichkeit einer Begrenzung der Verordnung auf einen einzelnen Gemeindeteil ist bereits im Wortlaut des § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB angelegt. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit muss der Verordnungsgeber aber die Möglichkeit, den Geltungsbereich der Verordnung grundrechtsschonender auf einen Teil der Gemeinde zu beschränken, ernsthaft prüfen und sich mit dieser Möglichkeit auseinandersetzen. Der Senat von Berlin hat ausweislich der Verordnungsbegründung von einer Teilausweisung abgesehen, weil Berlin aufgrund seiner polyzentrischen Ausrichtung als einheitlicher Wohnungsmarkt, der sich territorial nicht weiter aufspalten lasse, zu fassen sei (vgl. Abschnitt A. a) Nr. 3.1 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 – StadtUm IV A 36 / IV A 4 -). Gründe, warum dies verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht genügt, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Der Senat von Berlin durfte die Befristung der Verordnung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen. Die Festlegung der Geltungsdauer setzt eine Prognose des Verordnungsgebers über die zukünftige Entwicklung des Berliner Wohnungsmarktes voraus. Eine auf einer solchen Prognoseentscheidung beruhende Rechtsverordnung ist je nach Zusammenhang anhand unterschiedlicher Maßstäbe zu überprüfen, die von einer Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten Inhaltskontrolle reichen können. Im Einzelnen sind dabei die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Beachtung der betroffenen Rechtsgüter maßgebend. Die Komplexität des Berliner Wohnungsmarktes und die darauf beruhenden Schwierigkeiten, zukünftige Entwicklungen sicher einzuschätzen, sprechen dafür, es bei der der festgelegten Geltungsdauer zugrundeliegenden Prognoseentscheidung bei einer Vertretbarkeitskontrolle zu belassen. Dafür genügt es, wenn der Verordnungsgeber die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden. Dem trägt die Annahme des Berliner Senats, die zu erwartende Bevölkerungszunahme in Berlin könne mittelfristig nach den vorliegenden Daten nicht durch den Neubau von Wohnungen ausgeglichen werden, so dass zum Erzielen der beabsichtigten Wirkung die höchstmögliche Geltungsdauer auszuschöpfen war (vgl. Abschnitt A. a) Nr. 3.2 der Verordnungs-begründung vom 28. April 2015 – StadtUm IV A 36 / IV A 4 -), hinreichend Rechnung.

Die Mietenbegrenzungsverordnung ist auch im Hinblick darauf erforderlich, dass ein gleich wirksames, die Grundrechte aber weniger beeinträchtigendes Mittel zur Erreichung der verfolgten Ziele nicht ersichtlich ist. Eine solche Kontrolle ist aus Gründen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes geboten, in der Ermächtigungsnorm angelegt (vgl. § 556d Abs. 2 Satz 7 BGB) und entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der eine Mietpreisbegrenzungsverordnung nur als vorübergehende und gegenüber nachhaltigeren Maßnahmen der Wohnungsmarktförderung nachrangige Maßnahme verstanden wissen wollte. Die in Betracht kommenden Maßnahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus, einer aktiven kommunalen Liegenschaftspolitik, der Unterstützung privater Wohnbautätigkeit oder der Schaffung generationen- und altersgerechten Wohnraums können ihre Wirkung indes nur mittel- und langfristig entfalten. Sie stehen daher der Erforderlichkeit der auf fünf Jahre befristeten Berliner Mietenbegrenzungsverordnung nicht entgegen.

Die mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Gerichtsentscheidungen verstoßen nicht gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der Beschwerdeführerin. Zwar sind die Gerichte von Verfassungs wegen gehalten, die gesetzgeberische Abwägung der gegenseitigen Rechte und Pflichten von Mietern und Vermietern zu beachten und nicht durch die Gesetzesanwendung einseitig zu Lasten einer Partei zu verändern. Dass Amtsgericht oder Landgericht bei der Anwendung der gesetzlichen Vorschriften über die Miethöhenregulierung diese Vorgaben nicht in dem gebotenen Umfang beachtet hätten, ist aber weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

BVerfG, Beschluss vom 18.07.2019 – 1 BvL 1/181 BvL 4/181 BvR 1595/18

  1. LG Berlin, Urteil vom 20.06.2018 – 64 S 199/17; AG Charlottenburg, Beschluss vom 05.10.2017 – 210 C 55/17; AG Charlottenburg, Urteil vom 31.08.2017 – 210 C 55/17 []
  2. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  3. BVerfG, Urteil vom 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11, 1 BvR 321/12, 1 BvR 1456/12, BVerfGE 143, 246 []
  4. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  5. BVerfG, Urteil vom 14.02.1989, – 1 BvR 308/88, 1 BvR 336/88, 1 BvR 356/88, BVerfGE 79, 292 []
  6. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  7. BT-Drs. 18/3121, S. 29; AG Neukölln, Urteil vom 08.09.2016 – 11 C 414/15; Börstinghaus, NJW 2018, 665 []
  8. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  9. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  10. LG Berlin, Urteil vom 29.03.2017 – 65 S 424/16; ebenso Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, S. 1; Leuschner, NJW 2014, S. 1929 []
  11. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 72, 209 []
  12. Leuschner, NJW 2014, S. 1929; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 []
  13. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 183 []
  14. Leuschner, NJW 2014, S. 1929 []
  15. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  16. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  17. Gsell, WuM 2017, S. 305 []
  18. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, S. 1; Derleder, WuM 2013, S. 383 []
  19. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, S. 1 []
  20. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 []
  21. BVerfG, Beschluss vom 10.08.1992 – 1 BvR 605/92 []
  22. BVerfG, Beschluss vom 03.04.1990 – 1 BvR 268/90 u.a., NJW 1992, S. 1377 []
  23. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2015 – 1 BvR 1360/15 []
  24. BVerwG, Urteil vom 11.03.1983 – 8 C 102/81 []
  25. BGH, Urteil vom 20.04.2005 – VIII ZR 110/04 []
  26. BVerfG, Beschluss vom 03.04.1990 – 1 BvR 268/90 []
  27. LG Berlin, Urteil vom 25.04.2018 – 65 S 238/17; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688; Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 12 []
  28. BVerfG, Beschluss vom 14.04.2016 – 1 BvR 243/16 []
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