Der „Zollflugplatz“ und die Berufsausübungsfreiheit

Das Bundesverfassungsgericht hat aktuell entschieden, daß die Ablehnung eines Antrages auf Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste des Zollflugplätze nach § 2 Abs. 2 des Zollverwaltungsgesetzes einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des Flughafenbetreibers darstellen kann.

Der Flughafenbetreiber hatte einen entsprechenden Antrag gestellt, den das Bundesministerium der Finanzen ablehnte. Die nach erfolglosem Einspruchsverfahren erhobene Klage hatte vor dem Finanzgericht zwar
Erfolg, diese Entscheidung wurde aber auf Revision des Bundesministeriums der Finanzen vom Bundesfinanzhof aufgehoben und die Klage abgewiesen.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Verfassungsbeschwerde des Flughafenbetreibers, der die Verletzung seiner
von Art. 12 GG geschützten Berufsfreiheit rügt, stattgegeben, die Entscheidung des Bundesfinanzhofs aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Gericht zurückverwiesen. Der Bundesfinanzhof habe die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die Ablehnung der Bestimmung als Zollflugplatz bei seiner Entscheidung völlig ausgeblendet und die erforderliche Auslegung und Anwendung der einschlägigen zollrechtlichen Bestimmungen im Licht des Art. 12 Abs. 1 GG nicht vorgenommen, so das Bundesverfassungsgericht.

Die Entscheidung über die Bestimmung eines Flughafens zum Zollflugplatz stelle eine jedenfalls eingriffsgleiche Regelung der Berufsausübung der Beschwerdeführerin dar, denn sie verändere die Rahmenbedingungen des
Flughafenbetriebs und weise eine berufsregelnde Tendenz auf. Die Qualifikation eines Flughafens als Zollflugplatz führe nicht allein zu günstigen tatsächlichen Rahmenbedingungen für den Betreiber, sondern habe darüber hinaus Art und Umfang des rechtlich zulässigen Flughafenbetriebs zum Gegenstand. Sie sei rechtliche Voraussetzung dafür, dass
außereuropäischer Frachtverkehr regelmäßig auf dem jeweiligen Flughafen abgewickelt werden könne. Die Zulassung als Zollflugplatz eröffne dem begünstigten Flughafenbetreiber mithin erweiterte rechtliche Handlungsmöglichkeiten.

Die von der Verfassungsbeschwerde in diesem Zusammenhang aufgeworfene Frage, ob die normativen Grundlagen im Zollverwaltungsgesetz und in der Zollverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügten, die das
Grundgesetz an eine Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit stellt, sei bisher vom Bundesfinanzhof noch nicht geklärt worden. Ob die einschlägigen zollrechtlichen Bestimmungen, insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Normenbestimmtheit, mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar seien, hänge zunächst von ihrer einfachrechtlichen – wenn auch von dem Grundrecht der Berufsfreiheit geleiteten – Interpretation
ab, die in der bisherigen Entscheidung noch nicht geleistet worden sei.

Grundsätzlich bedürften Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Regelung. Allerdings könnten Beschränkungen der Berufsfreiheit auch durch richterliche Auslegung eines bestehenden Gesetzes hinreichende Konturen erhalten. Selbst das Fehlen einer ausdrücklichen und bestimmten normativen Regelung bedeute noch nicht, dass eine die Berufsausübung einschränkende Gerichtsentscheidung den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG widersprechen müsse. Auch aus einer Gesamtregelung könne sich unter Berücksichtigung ihrer Auslegung in Rechtsprechung und Schrifttum eine hinreichend erkennbare und bestimmte, den Anforderungen des
Gesetzesvorbehalts genügende Regelung der Berufsausübung ergeben. Anhand dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben müsse der Bundesfinanzhof das Begehren des Flughafenbetreibers unter Berücksichtigung der genannten
Maßstäbe erneut prüfen.

Da sich gegenwärtig nicht feststellen lasse, dass eine tragfähige normative Grundlage für die vom Bundesministerium der Finanzen getroffene Entscheidung nicht existiere und eine für den Flughafenbetreiber günstige Entscheidung zumindest nicht ausgeschlossen sei, wurde die Sache an den Bundesfinanzhof zurückzuverweisen. Bei einer erneuten Entscheidung habe dieser auch zu berücksichtigen, dass die Maßnahme lediglich mittelbar in die Berufsausübung des
Flugplatzbetreibers eingreife und so dem Gesetzgeber – auch im Hinblick auf die erforderliche Dichte des gesetzlichen Regelungsprogramms – bei der Ausgestaltung der normativen Vorgaben ein erheblicher Spielraum zukomme. Hierbei sei es ihm auch nicht verwehrt, strukturpolitische Folgen etwa für die Raumordnung mit in den Blick zu nehmen. Hinsichtlich der spezifischen Belange der Beschwerdeführerin werde in den Blick zu nehmen sein, dass ein nachhaltiger konkreter Bedarf für die Abwicklung von Frachtverkehr mit Drittländern bisher noch nicht zu Tage getreten sei, sich angesichts der rechtlichen Einschränkungen aber auch nicht ohne weiteres entfalten konnte.

Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 31. August 2009 – 1 BvR 3275/07

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